Роман Мельник: Изменение правил игры по ходу процесса — дорогостоящая ошибка для государства 0
Вы начинаете играть в футбол, но затем в какой-то момент судья говорит: нет, так не пойдёт, зрителей надо развлекать получше, надевайте коньки, дальше будем играть в футбол по хоккейным правилам… Абсурд? В спорте, в профессии — конечно. Но не в политике и государственном управлении, где изменение правил по ходу игры — привычное или, по крайней мере, нередкое явление.
Конкретный пример. Несколько лет назад государство в лице Автотранспортной дирекции объявило конкурс на обеспечение услуг общественного транспорта в региональной сети автобусных маршрутов на следующие 10 лет. Согласно концепции будущего общественного транспорта государственная маршрутная сеть была разделена на 16 лотов, объём каждого составлял от 2,5 до шести миллионов километров в год, исходя из того, что в комплект входят как убыточные для перевозчиков маршруты (между менее населёнными пунктами), так и такие, на которых можно зарабатывать (например, между районным центром и Ригой).
Таким образом государство обеспечивало доступность автобусного сообщения на всей территории Латвии, одновременно гарантируя и стандарт услуги, и стабильность цен на билеты, и оптимизируя объём необходимого государственного софинансирования.
Фактически был создан баланс, чёткие правила игры. Если бы так и осталось, пассажиры и государство не столкнулись бы с большой частью тех проблем, с которыми уже годами приходится иметь дело.
Однако после заключения договоров и осуществления инвестиций государство решило этот баланс нарушить. Были разрешены коммерческие перевозки на маршрутах, которые до того были частью экономической системы, на которой основывались результаты закупки. Иными словами, компании участвовали в конкурсе по одним правилам, а работать пришлось уже в других условиях.
Конкретный пример — агрессивный выход Lux Express на латвийский рынок с требованием отдать ему самый выгодный маршрут Рига—Лиепая и фактически заставив как чиновников Министерства сообщения, так и Автотранспортной дирекции, так сказать, плясать под свою дудку. Вплоть до угроз судебными разбирательствами против государства. Их риторику о том, что люди якобы хотят повышенного комфорта, до сих пор широко тиражируют и СМИ, и чиновники отраслевого министерства, и представители Совета по конкуренции, не задумываясь о том, насколько дорого в итоге мы сами доплатим из налогов за содержание остальных маршрутов.
Если говорить образно, это как с семейным бюджетом, когда денег столько, сколько можно заработать, и вроде бы на всё хватало бы, но у кого-то в семье есть непреодолимая страсть кормить любого гостя пирожными, из-за чего не хватает средств на повседневное питание домочадцев, коммунальные платежи, поддержание здоровья и тому подобное.
Как недавно в программе TV24 «Клуб национальных интересов» указал президент Латвийской ассоциации пассажирских перевозчиков (LPPA) Иво Ошениекс:
«Услуга предоставляется в конкретном пространстве. […] Эта история, когда говорят, что параллельно могут ездить и дотируемый, и недотируемый транспорт, не работает, потому что у кого-то из-за этого будут убытки».
Кроме того, это не первый такой эксперимент. Как в той же программе подчеркнул И. Ошениекс, подобную смену правил игры мы уже пережили в другом транспортном сегменте: «Ещё пример — то, что произошло с отраслью такси: она жёстко регулируется в Латвии, а мы впускаем Bolt на совершенно свободных условиях. Прямо в тот же сегмент по объёму рынка. А потом удивляемся, почему у нас отрасль такси сейчас практически умерла. Это типичный точно такой же пример того, что сейчас происходит и в автобусных перевозках».
Следует подчеркнуть: речь не о том, хороша конкуренция или плоха. Конкуренция сама по себе — нормальная составляющая рынка. Вопрос в другом: почему её не ввели до конкурса или после окончания срока договоров?
В программе «Клуб национальных интересов» директор Департамента содействия конкуренции Совета по конкуренции Антис Апситис признал, что, думая о будущих шагах, государству следовало действовать своевременнее и стратегичнее: «К следующей закупке государству следовало бы подумать о том, что, возможно, есть какие-то маршруты, которые полностью передаются коммерческим перевозкам с конкретными условиями».
Если государство считало, что маршрут Рига—Лиепая или Рига—Даугавпилс способен существовать на коммерческих условиях, их уже изначально можно было не включать в систему государственного заказа. Так поступают в ряде других стран, в том числе в Эстонии. Если же было принято решение заключать долгосрочные договоры и формировать единую маршрутную сеть, то логично было бы сохранять эту модель как минимум до окончания срока договоров.
Особенно наглядно эта непоследовательность политики видна на направлении Даугавпилса, где государство само создаёт себе внутреннюю конкуренцию: масштабно дотируется железная дорога и новые поезда как транспортный каркас, параллельно дотируются региональные автобусы, и между всем этим теперь впущен третий — коммерческий автобус. Три разных вида транспорта с одобрения государства борются за одного и того же пассажира.
О необходимости ясной и ответственной политики в ходе дебатов говорил парламентский секретарь Министерства экономики Юргис Миезайнис (ZZS):
«Нужна чёткая политика. Если формируются долгосрочные договоры на 10+ лет, нужно понимать, что обязательства принимаются всеми сторонами. […] Если эта политика Министерства сообщения будет продолжаться такой, что ответственность не берётся, а тут добавляют одну вещь, там вторую, там третью, то регионы от этого пострадают».
Фактически можно сказать, что создана ситуация, в которой прибыль приватизируется, а риски оставлены обществу. Коммерческий перевозчик естественным образом снимает «сливки» — выбирает самые востребованные маршруты, самое выгодное время и наиболее платёжеспособных пассажиров на прямых экспресс-рейсах. А обязанность обеспечивать сообщение с более удалёнными краями, малонаселёнными территориями и рейсами с низким спросом по-прежнему остаётся в системе государственного заказа. Это не совсем свободный рынок в классическом понимании. Это модель, при которой частный сектор забирает наиболее доходную часть, а общество продолжает нести расходы за всё остальное.
Кроме того, у такой модели есть и финансовые последствия. Если из перевозок по государственному заказу уходит часть пассажиров, снижаются доходы от билетов. Но автобусы всё равно нужно выпускать в рейсы, водителям платить зарплаты и маршрутную сеть поддерживать. Разницу приходится покрывать из бюджета. Таким образом, введение конкуренции парадоксальным образом может увеличить государственные расходы.
Если у государства не хватит денег на покрытие этих же созданных им убытков, последствия будут драматичными именно для регионов Латвии. Как предупреждает Ю. Миезайнис, результат может оказаться суровым: «Что в итоге будет? Либо государство будет дотировать на 100% все малые маршруты, что будет очень дорого, либо эти маршруты в очередной раз будут закрыты под словами “денег нет”. И в этот момент… мы были в Краславе на строительной конференции. Приятно туда ехать, смотреть, какая нетронутая природа, как всё красиво, но потом время от времени видишь остановки, на которых уже давно нет знаков. Там уже ничего больше нет…»
По мере ликвидации малых маршрутов людям в регионах становится всё труднее добираться до работы. Ю. Миезайнис в программе также указал, что проблема уже достигла такого уровня, когда в налоговых рабочих группах Министерства финансов предприниматели спрашивают: «А не можем ли мы создать какие-то налоговые льготы, если мы своими автобусами ездим за людьми? Потому что люди из регионов не могут добраться до работы». И всё это происходит в то время, когда ОЭСР ясно подчёркивает: сеть общественного транспорта необходимо укреплять, и сделать это можно только тогда, когда она хорошо содержится и управляется.
Как выясняется, за этой проблематикой скрывается и более глубокая философия чиновников, которую в программе TV24 высветил Иво Ошениекс: «Философия отдельных чиновников Министерства сообщения такова: “тебе нечего жить на этом хуторе. Если хочешь работать, иди жить в город”. Есть попытки переселить людей ближе к работе, потому что мы смотрим только через призму расходов, но, возможно, в долгосрочной перспективе мы бы выиграли, если бы люди оставались жить на хуторах и у них была бы возможность ездить на работу».
У этого вопроса есть и критически важное, но часто игнорируемое измерение государственной безопасности. Президент LPPA И. Ошениекс призывает посмотреть на эту ситуацию через призму геополитической реальности: «Я хотел бы повернуть этот вопрос с точки зрения безопасности — на мой взгляд, сейчас мы можем чувствовать себя безопаснее перед угрозой со стороны соседних государств именно потому, что у нас есть эти хутора. Соответственно, менее безопасно могли бы чувствовать себя те люди, которые живут в городах и посёлках. Та же Автотранспортная дирекция Министерства сообщения иногда говорит: ну, там ведь ездят всего два-три человека, поэтому не стоит… Но если этого транспорта там не будет, то никто вообще не проявит интереса переехать в тот регион».
Но ещё большие потери — в долгосрочной перспективе. Предприниматели видят, что государство готово менять экономические предпосылки уже после того, как инвестиции сделаны. Это означает, что в следующих закупках этот риск будет заложен в цену. Компании будут требовать больший запас безопасности, предложения станут дороже, и за это заплатят налогоплательщики.
Ещё хуже — снижается доверие к самому государству. Не потому, что вводятся изменения. Изменения — нормальная составляющая управления. Проблема в том, что они вводятся после того, как одна из сторон уже приняла решения, опираясь на прежние правила.
Именно поэтому правовая определённость — не абстрактное понятие, придуманное юристами. Это экономическая ценность. В странах, где правительство соблюдает установленные им самим правила игры, инвесторы готовы брать на себя риски и вкладывать средства. В странах, где правила регулярно пересматриваются по ходу игры, инвесторы становятся осторожнее, инвестиции — дороже, а развитие — медленнее.
История автобусных перевозок — это не только про автобусы. Это история о способности государства держать своё слово. И именно от этого в долгосрочной перспективе зависит гораздо больше, чем судьба одного маршрута или одного перевозчика.
Следует добавить, что к участию в программе приглашались также представители Министерства сообщения и его Автотранспортной дирекции. Не захотели прийти. Нечего сказать или не хотят отвечать за свою непоследовательность?
Всю программу «Клуб национальных интересов» можете посмотреть здесь:
