Оценивает эксперт! Клумба стоимостью 3500 евро может обойтись государству даже намного дороже 0
Автор: Янис Узуленс, юрист, MBA
Одной клумбой, стоимость которой в исполнительной документации по одному из объектов, реализованных Центром управления катастрофами, возможно, указана в размере 3500 евро, министр внутренних дел Янис Домбрава вызвал неподдельный ажиотаж вокруг хода строительства упомянутого центра.
Министр фактически говорит о «реализации отдельных проектов строительства центров управления катастрофами», а не о незаконности закупочной документации, коррупционных рисках, громких задержаниях в этой связи. Он особо указывает на «отдельные позиции расходов», в которых имеется «многократное удорожание». Одновременно, разумеется, отстранено должностное лицо, ответственное за эту сферу, и начат внутренний аудит. Можно сделать вывод, что внутренний аудит не завершён, а также неизвестно, будет ли вообще возбуждено уголовное дело. Таким образом, обществу фактически демонстрируются одна клумба и одна сумма. Что ещё имеется в распоряжении министра, мы, конечно, не знаем.
Это делает ситуацию интересной, поскольку стоит проверить две конкурирующие гипотезы:
1.в строительстве известных министру, но публично не названных объектов действительно имеется системная проблема финансового контроля/управления проектами;
2.министр использует отдельные позиции расходов для предвыборной коммуникации, ещё до того, как аудит и прокуратура вообще выяснили, что они означают.
Независимо ни от одного из упомянутых тезисов, худшее, что произошло, — может быть поставлена под угрозу реализация как минимум трёх проектов. По совпадению все они должны быть реализованы в Латгалии (в Балви, Краславе и Резекне). То, что высказывания министра одновременно могут создать угрозу доступности финансирования, — риск, заслуживающий подозрений. Известно, что проекты реализуются в рамках осуществления проекта фонда Европейского союза Nr.2.1.3.3/4/25/I/001 “Katastrofu pārvaldības centru būvniecība”, и доступное финансирование должно быть освоено до 31 декабря 2029 года. Цель проекта важна для Латвии в целом и для каждого края, где он реализуется отдельно, поскольку в рамках проекта предусмотрено построить как минимум 10 центров управления катастрофами с почти нулевым энергопотреблением в различных городах Латвии.
Программа центров управления катастрофами, по-видимому, является одним из самых масштабных вложений последних лет в инфраструктуру внутренней безопасности Латвии. Государственное агентство обеспечения публично указывает, что общее финансирование программы превышает 106 миллионов евро и её цель — создать современную инфраструктуру для более эффективного и быстрого реагирования на катастрофы и другие угрозы. Кроме того, основными пользователями этих зданий являются сотрудники системы МВД — пожарные и спасатели, полицейские, пограничники и работники других служб. Во многих местах это люди, которые десятилетиями работали в устаревших зданиях, не соответствующих современным требованиям.
Итак, согласно публично отражённому предположению министра, не только начаты проверка и аудит, но и на чашу весов поставлены три ещё подлежащих реализации проекта и доступное для них финансирование! Может получиться дорогая для государства запись!
В строительстве принято, что все утверждения можно доказать данными и исходными сведениями — о материалах, видах работ, суммах, затраченных на работу, и т. д. Сказанное министром основано только на одной публично продемонстрированной клумбе и денежной сумме. Уместен вопрос: доказывает ли что-нибудь клумба за 3500 евро?
Чтобы ответить на этот вопрос, прежде всего нужно понять, что вообще купило государство? Имеющиеся до сих пор публично доступные данные свидетельствуют о том, что государство при строительстве центров управления катастрофами использовало популярный метод реализации проектов — проектируй и строй. Читателю полезно понять различие между традиционным строительством и методом «Проектируй и строй». Традиционно считается, что заказчик сначала разрабатывает строительный проект, затем проводит закупку строительных работ, и только потом происходят строительные работы. В случае «Проектируй и строй» заказчик определяет свои потребности, а предприниматель обеспечивает как разработку строительного проекта, так и строительные работы. Дополнительно строитель принимает на себя значительную часть рисков как за достаточность инженерных изысканий, так и за ошибки в строительном проекте, а также во время строительных работ. При правильно заключённом договоре заказчику не нужно доплачивать за ошибки и большую часть рисков.
Поэтому на вопрос о клумбе стоимостью 3500 евро можно ответить встречным вопросом: были ли эти 3500 евро частью первоначально согласованной цены договора или государство заплатило за это дополнительно?
Здесь уместно понять, как в договорах «проектируй и строй» формируется цена договора. Обычно это называют Lump sum, то есть это фиксированная договорная цена за достижение заранее определённого результата, которую предприниматель формирует, оценивая объём работ, затраты, риски, резерв и прибыль. Главное в её контроле — не цена отдельных позиций сметы (то есть сколько стоит клумба?), а то, не платит ли заказчик дополнительно за согласованный результат по работам и рискам, которые уже входят в фиксированную договорную цену.
Следует понимать, что в договорах «проектируй и строй» строитель фактически предлагает цену договора только по общим позициям, а её дальнейшая расшифровка формируется после разработки строительного проекта. Иными словами, в этом процессе действует хорошо известный в математике принцип, что от перестановки слагаемых местами (читай — различных рабочих позиций договора) сумма не меняется (читай — сумма договора). Это позволяет утверждать, что при условии, что за клумбу не было уплачено дополнительно сверх согласованной суммы договора, а она была оплачена в рамках существующей суммы договора, отдельная цена сама по себе ещё не доказывает бесхозяйственность, расточительность, необоснованное расходование государственных средств.
Закон о внутреннем аудите прямо определяет внутренний аудит как независимую и объективную оценку системы внутреннего контроля, и в нём особо фигурируют эффективность затрат ресурсов, экономическая и функциональная эффективность. Я уверен, что любой аудитор начнёт с тех же вопросов, которые акцентированы в этой статье: каков метод реализации проекта, являются ли 3500 евро за клумбу дополнительной позицией или одним из слагаемых в рамках суммы договора и т. д.
При оценке прокуратуры вопрос будет в том, имело ли место нарушение закона, требующее уголовно-процессуальной реакции? Не думаю, что в прокуратуре кто-то будет задаваться вопросом, является ли клумба несоразмерно дорогой?
У министра были основания начать проверку, если в его распоряжении была достоверная информация. Чтобы получить достоверную информацию, возможно, не требуется тратить время и ресурсы ни на проведение внутреннего аудита, ни на проверку прокуратуры. Конкретный вопрос о клумбе и другие подобные вопросы может быстро проверить квалифицированный эксперт, ориентирующийся в методе реализации проекта.
Приходится сделать вывод, что первый тезис (в строительстве известных министру, но публично не названных объектов действительно имеется системная проблема финансового контроля/управления проектами), то есть конкретный публично обнародованный министром пример, было сравнительно легко проверить и выяснить, даёт ли он вообще основания для подозрений в более широкой системной проблеме. Получив подтверждение, то есть доказав, что расходы на клумбу не входят в первоначальную сумму договора, а по каким-то соображениям были оплачены как дополнительная плата, несомненно, необходимо проводить дальнейшую проверку. Но что делать, если ответ на вопрос отрицательный, то есть эта сумма входит в существующую сумму договора?
Ответ на этот вопрос прост. Министр, вероятнее всего, поспешил с публичными высказываниями. И тогда приходится заглянуть в календарь. Заявление министра прозвучало 27 августа, а выборы в Сейм — 3 октября. Министр публично говорит об «очень бесхозяйственных и подозрительных вещах», хотя одновременно внутренний аудит только начинается. Это вызывает легитимный вопрос: если аудит ещё не завершён, на основании какой профессиональной оценки даётся столь категоричная публичная оценка? Изображение клумбы, возможно, политически работает очень хорошо — об этом следует спрашивать политтехнологов министра. Однако с техническо-экономической точки зрения без анализа исполнительной документации и договора это доказывает очень мало, если не сказать, что только одно — в одном из исполнительных документов указана сумма 3500 евро за клумбу.
Напрашивается мысль о своего рода избирательных действиях. Невозможно найти информацию о том, что министр также публикует успешные проекты центров управления катастрофами, экономию, уровень конкуренции и т. д.? Ясно, что министр обязан реагировать на возможное расточительное расходование государственных средств, и обращение в независимое учреждение само по себе не является популизмом, однако из публично доступной информации видно, что коммуникация в её нынешней форме выглядит как часть предвыборной коммуникации, и таким образом гораздо более вероятным становится тезис о том, что министр использует отдельные позиции расходов для предвыборной коммуникации ещё до того, как аудит и прокуратура вообще выяснили, что они означают.
Приходится сделать вывод, что прежде чем публично демонизировать отдельные позиции, было бы полезно выполнить несколько действий: завершить внутренний аудит (или просто получить консультацию эксперта), проверить суммы договоров, юридическое и хозяйственное обоснование дополнительно произведённых платежей и сделать выводы. Откровенно говоря, привлекая эксперта, который ориентируется в методах реализации проектов, механизмах определения суммы договора и нормах публичных закупок, к выводу можно было бы прийти на несколько дней позже 27 августа (и всё равно успеть громко высказаться до выборов). Внутренний аудит и прокуратура с высокой степенью вероятности дали бы свои ответы после 3 октября (исчезает необходимость в срочных громких заявлениях).
Независимо от проверки, неразумно не продолжать необходимые проекты на восточном приграничье (в Балви, Краславе и Резекне). Если их не продолжать, то делать это можно только при наличии конкретного юридического основания. Одновременно было бы полезно задуматься о доступном европейском финансировании. Публично доступная информация свидетельствует о том, что времени на его освоение не так уж много.
Ясно, что в Латгалии (как и в других местах Латвии, где аналогичные проекты уже реализованы) упомянутые центры управления катастрофами необходимы, люди заслуживают нормальных рабочих мест, а предприниматели Латгалии — инвестиций, которые в ходе реализации проектов были бы освоены в Латгалии. Можно ли всё это списать одним весьма неясным постом министра в социальных сетях и заявлениями в прессе?
Несомненно, что инициированные проверки дадут ответы на высказанные в настоящее время предположения. Объём публично доступной информации таков, что позволяет предположить: нет необходимости использовать предвыборное время для громких утверждений.
Не исключено, что созданная в предвыборное время громкая политическая история в итоге обойдётся государству гораздо дороже, чем сама клумба.
Гораздо ценнее понять, где мы ошиблись (если ошиблись), и устранить ошибки без громкой полемики. А пока можно (и это было бы необычайно хорошо) гордиться сделанным! И нам есть чем гордиться!
